“Dan kan je budgetteren tot je een ons weegt, maar je zal je begroting nooit rond krijgen.” Het Nibud wist al kort na de staatkundige hervorming dat op Bonaire een fundamenteel probleem bestond: voor een deel van de bevolking waren de inkomens simpelweg te laag voor de kosten van het dagelijks leven.
Toch duurde het tot 2023 voordat voor Caribisch Nederland een onderbouwd sociaal minimum werd berekend en dat uitgangspunt nadrukkelijker centraal kwam te staan in het beleid. Waarom duurde dat zo lang?
In de eerste twee delen van deze serie bleek dat veel inwoners verschillen met Europees Nederland ervaren en dat een deel daarvan ook in cijfers zichtbaar is. De armoede daalt inmiddels, inkomens zijn gestegen en er is meer aandacht voor bestaanszekerheid.
Maar dat roept een ongemakkelijke vraag op. Als de problemen al jaren bekend waren, waarom werden ze dan niet eerder opgelost?
Onderzoek
Voor dit artikel is gebruikgemaakt van het boek Kroniek van een gebroken belofte – 15 jaar Caribisch Nederland, samengesteld door Nina den Heyer en René Zwart en in 2025 uitgegeven door ADCaribbean. Voor de historische reconstructie zijn onder meer bijdragen van Nina den Heyer, Arjan Vliegenthart en Glenn Thodé en het interview met voormalig premier Jan Peter Balkenende geraadpleegd.
Daarnaast is voor deze serie onderzoek gedaan in openbare rapporten en documenten en in de bibliotheek op Bonaire. Ook kreeg de auteur toegang tot het omvangrijke archief van journalist en geschiedschrijver Boi Antoin, die al tientallen jaren de politieke, maatschappelijke en staatkundige ontwikkelingen op Bonaire documenteert.
Wat werd eigenlijk beloofd?
Voor wie niet dagelijks met staatkundige verhoudingen bezig is, is 10-10-10 lastig te doorgronden. Tot 2010 maakte Bonaire onderdeel uit van de Nederlandse Antillen. Na de ontmanteling daarvan werden Curaçao en Sint Maarten autonome landen binnen het Koninkrijk. Bonaire, Sint Eustatius en Saba werden openbare lichamen van het land Nederland.
Daarbij was de belofte niet dat Bonaire vanaf de volgende ochtend hetzelfde zou zijn als een gemeente in Noord-Holland of Limburg. Wel moest het leven beter worden.
In Kroniek van een gebroken belofte wordt teruggeblikt op de onderhandelingen waarbij verbetering van de kwaliteit van leven steeds als belangrijke doelstelling werd genoemd. De samenstellers constateren dat er vooruitgang kwam, maar te laat en te langzaam.
De eerste jaren verliepen economisch bovendien moeizaam. Een analyse in dezelfde bundel beschrijft hoe na invoering van het nieuwe fiscale systeem de belasting- en premiedruk sterk steeg. De koopkracht liep terug, terwijl de lonen onvoldoende meegroeiden met de hogere kosten.
Vijf jaar rust die geen rust voelde
Nederland koos na 2010 voor zogenoemde ‘legislatieve terughoudendheid’. In gewone taal: niet direct alle Nederlandse wetgeving naar Bonaire, Sint Eustatius en Saba brengen. De eilanden moesten eerst tijd krijgen om aan de nieuwe situatie te wennen.
Het klinkt logisch. In de praktijk werd die periode volgens evaluaties op de eilanden helemaal niet als rustig ervaren. Inwoners kregen te maken met een nieuw belastingstelsel, de dollar, nieuwe bestuurlijke structuren en andere regels. Tegelijkertijd bleven verschillen met Europees Nederland bestaan.
Bij de evaluatie vijf jaar later was er waardering voor verbeteringen in onder meer onderwijs en zorg, maar ook teleurstelling over koopkracht en ongelijkheid.
Daar ontstond een probleem dat nog jaren zou terugkomen: wanneer is een verschil tussen Bonaire en Europees Nederland logisch maatwerk en wanneer is het niet meer te rechtvaardigen?
Rapport na rapport
Signalen waren er genoeg. De Evaluatiecommissie Spies, de Nationale ombudsman, Kinderombudsman, het College voor de Rechten van de Mens, Nibud en later de Commissie sociaal minimum wezen in verschillende periodes op tekortkomingen.
In de inleiding van Kroniek van een gebroken belofte stellen Den Heyer en Zwart dat het tot 2023 duurde voordat voor Caribisch Nederland een onderbouwd sociaal minimum werd berekend. Pas daarna verhoogde het kabinet het minimumloon en de uitkeringen en werden subsidies voor onder meer water en elektriciteit ingezet, waardoor huishoudens dichter bij het bedrag kwamen dat volgens de berekeningen nodig was om rond te komen. Een deel van die ondersteuning werd later weer versoberd. Zo werd de subsidie op elektriciteit in 2026 teruggeschroefd, waardoor het vaste gebruikstarief op Bonaire opnieuw steeg.
Arjan Vliegenthart, voormalig directeur van het Nibud en later lid van de Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland, beschrijft hoe het Nibud al jaren eerder constateerde dat het probleem niet kon worden opgelost door mensen simpelweg beter te leren budgetteren.
De noodzakelijke uitgaven waren voor een deel van de huishoudens simpelweg hoger dan de inkomsten. Toch leidde die constatering destijds niet tot fundamentele beleidswijzigingen.
De uitgaven waren hoger dan de inkomens. Toch leidde die constatering destijds niet tot fundamentele beleidswijzigingen.
Ook bestuur op Bonaire speelt een rol
Het is verleidelijk om het hele verhaal bij Den Haag neer te leggen. Verschillende geïnterviewden doen dat nadrukkelijk niet.
Een oudere vrouw die in deze serie aan het woord kwam wijst bijvoorbeeld ook naar het lokale bestuur wanneer ze spreekt over gronduitgifte, vergunningen en kansen richting lokale mensen. Een 48-jarige man vindt dat inwoners eveneens naar hun eigen verantwoordelijkheid moeten kijken. Diezelfde discussie komt terug in historische bronnen.
Glenn Thodé, voormalig gezaghebber van Bonaire en voorzitter van de Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland, schrijft dat langdurige armoede mede kon voortbestaan door het ontbreken van effectief armoede- en sociaal beleid. Het beleid rond onderstand en minimumloon werd in 2010 grotendeels uit de Nederlandse Antillen overgenomen.
De verklaring voor de trage vooruitgang ligt daarmee niet op één bureau en niet op één eiland. Nederland maakte keuzes. Ministeries werkten op verschillende snelheden. Wetgeving bleef achter. Tegelijkertijd waren ook lokaal bestuur, uitvoeringskracht en politieke prioriteiten onderdeel van het probleem.
Was de verwachting te hoog?
Voormalig premier Jan Peter Balkenende kijkt nog op een andere manier naar 2010. Volgens hem waren op Bonaire grote verwachtingen ontstaan over wat de nieuwe status zou brengen. In Kroniek van een gebroken belofte wordt hem herinnerd aan zijn uitspraak dat de “zilvervloot” naar Bonaire zou komen.
Balkenende zegt dat bestuurders moeten oppassen met te grote beloften. “Je moet nooit ‘overpromisen’. Je moet gewoon eerlijk zijn.”
Volgens hem was de werkelijkheid na 2010 bovendien zeer complex. Er moesten nieuwe structuren worden opgebouwd, verschillende eilanden hadden verschillende wensen en ministeries moesten verantwoordelijkheden overnemen waarmee zij nooit eerder te maken hadden gehad.
“Soms was het gewoon pionieren”, zegt hij. Die uitleg staat ver af van de ervaring van iemand die jarenlang niet kan rondkomen.
Maar beide perspectieven kunnen tegelijkertijd bestaan: de bestuurlijke operatie was ingewikkeld én inwoners mochten verwachten dat verbetering niet vijftien jaar zou duren.
“Wij hebben niks te zeggen”
Daar komt nog een andere dimensie bij. De tachtigjarige vrouw uit deze serie praat nauwelijks over wetgevingsprocessen of taakverdelingen tussen ministeries. Ze zegt simpelweg: “Wij hebben niks te zeggen.”
Voor haar doet het er weinig toe waarom beleid langzaam verandert. Zij ziet vooral dat de beslissingsmacht uiteindelijk niet op Bonaire ligt.
Dat gevoel komt ook terug bij mensen die bestuurlijk betrokken zijn geweest bij Bonaire. Oud-bestuurder Nolly Oleana gebruikt daarvoor een opvallend beeld. “Als de Nederlanders hier naartoe komen, het eerste wat ze moeten doen is een zonnebril opzetten.” Daarmee bedoelt hij dat beleidsmakers en professionals eerst moeten leren kijken naar de werkelijkheid van het eiland. “Kijk via de zonnebril naar de situatie hier. Verdiep je in de geschiedenis en de herkomst van de mensen. Dan ga je op een gegeven moment heel anders handelen.”
Oud-gedeputeerde Nina den Heyer ziet hetzelfde probleem terug in de manier waarop wetgeving wordt gemaakt. “Er wordt uitgegaan van wetgeving die er in Nederland is: hoe passen we hem aan voor hier? Terwijl je moet kijken: wat is het probleem hier en hoe lossen we het op?” Volgens haar zou bij problemen op Bonaire veel vaker vanaf een leeg vel moeten worden begonnen, rekening houdend met de lokale context. Zij noemt werkende armen als voorbeeld. Familieverbanden en sociale structuren functioneren op Bonaire anders dan in het veel individualistischer Europees Nederland, waardoor een Nederlandse oplossing niet automatisch op het eiland werkt.
Daarmee is de afstand tot Den Haag niet alleen 7.800 kilometer. Het is ook de afstand tussen het maken van een regel en het dagelijks leven waarop die regel van toepassing is.
Pas de laatste jaren een omslag
Vanaf ongeveer 2018 kwam er meer beweging in de discussie over bestaanszekerheid. Maar zelfs toen duurde het nog jaren voordat een volwaardig sociaal minimum dichterbij kwam. In 2018 bleek uit onderzoek dat ongeveer de helft van de BES-inwoners (Bonaire, St. Eustatius en Saba) alleen met allerlei noodoplossingen kon rondkomen. Toch werd toen nog geen sociaal minimum vastgesteld.
Pas jaren later veranderde het politieke klimaat werkelijk. De adviezen van de Commissie sociaal minimum werden serieuzer opgepakt en het minimumloon en uitkeringen gingen fors omhoog. Dat verklaart waarom de cijfers nu eindelijk duidelijk de goede kant op bewegen.
Maar het verklaart ook de frustratie van inwoners die vragen waarom daarvoor zoveel rapporten, onderzoeken en jaren nodig waren.
Geen eenvoudige schuldige
Zestien jaar na 10-10-10 ontstaat zo een ongemakkelijke conclusie. Nederland heeft fors geïnvesteerd en belangrijke verbeteringen gerealiseerd. Tegelijkertijd zijn problemen die al vroeg bekend waren jarenlang blijven bestaan.
Een deel daarvan kwam door de complexiteit van de nieuwe staatkundige verhouding. Een deel door terughoudend beleid, trage wetgeving en uiteenlopende prioriteiten van ministeries. Een deel door lokale uitvoeringsproblemen en bestuur.
En ondertussen moest de inwoner gewoon boodschappen doen, huur betalen en proberen een huis te vinden. De vraag is daarom niet alleen wie verantwoordelijk was voor het verleden. Belangrijker is welke lessen daaruit worden getrokken. Want zestien jaar discussiëren over gelijkwaardigheid is lang.
In het vierde en laatste deel gaat het over de toekomst: wat moet veranderen zodat deze discussie over nog eens zestien jaar niet opnieuw wordt gevoerd?
Deze publicatie is tot stand gekomen met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten, zie ook www.fondsbjp.nl
