De afvalcrisis op Bonaire: hoe jarenlange stilstand leidde tot ingrijpen

KRALENDIJK - Toen op 6 november 2024 twee branden uitbraken op de vuilstortplaats van Selibon op Bonaire, kwam de rook niet alleen uit smeulend afval. Achter de schermen bij het openbaar bestuur broeide het al veel langer. Stagnatie, stroperigheid en onduidelijke rolverdeling stonden effectieve aanpak in de weg. Uit vrijgegeven documenten, na een WOO-verzoek (Wet Open Overheid) blijkt hoe moeizaam de samenwerking verliep tussen het eilandbestuur, het Rijk en toezichthouders — en hoe dit uiteindelijk leidde tot de ingrijpende stap van indeplaatsstelling, de ingreep van de Rijksvertegenwoordiger.

De eerste signalen van structurele tekortkomingen in het afvalbeheer verschenen al in 2016. Met het programma ‘Afvalbeheer op Maat’ wilden het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in Nederland en het Bestuurscollege (BC) op Bonaire de afvalverwerking moderniseren. Maar de uitvoering stokte. In 2023 lag het hele programma stil.

Volgens interne rapportages kwam dat vooral door gebrek aan bestuurlijke aansturing op Bonaire. Ondanks 380 ambtenaren mist het apparaat volgens Den Haag voldoende expertise en uitvoeringskracht. Een programmamanager werd nooit aangesteld, beleidsstukken verdwenen in bureaulades en jaarlijkse zorgcontracten met Selibon werden niet aangepast. Het ministerie wees er meermaals op dat afvalbeleid niet primair bij Selibon hoorde, maar bij het OLB zelf.

Pogingen om via ‘twinning’ met Nederlandse gemeenten de ambtelijke organisatie te versterken, hadden slechts beperkt effect. Het gevolg: strategisch afvalbeleid bleef steken in plannen zonder uitvoering.

Inspectierapporten

Ondertussen stapelde de kritiek zich op. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) rapporteerde al in 2023 over ernstige tekortkomingen in het vergunningen-, toezicht- en handhavingsstelsel. Toch veranderde er weinig. Hoewel de ILT formeel pas sinds april 2024 tweedelijnstoezichthouder is, luidde de dienst eerder al de noodklok over illegale afvalstort, brandgevaar en milieuvervuiling.

“Het bestuurscollege geeft geen adequate invulling aan haar VTH-verantwoordelijkheid en komt langdurig niet tot besluitvorming.”
(ILT-rapport Selibon)

Uit e-mails blijkt dat ook binnen het Rijk frustratie groeide over de inertie van het eilandbestuur: weinig tot geen initiatief, traag handelen, passief, niet reagerend, terwijl de zaak dringend is.

Zo staat in een van de documenten dat het Openbaar Lichaam Bonaire (OLB) in 2022 wist dat Selibon financieel in zwaar weer verkeerde en dat het bedrijf liquiditeitsproblemen had. Toch verstrekte het OLB in 2023 en begin 2024 miljoenen aan incidentele liquiditeitssteun zonder daar structurele voorwaarden of toezicht aan te verbinden.

Dit uitstel van stevig ingrijpen, ondanks duidelijke signalen, is een duidelijk voorbeeld van bestuurlijke inertie.

Bestuurlijke daadkracht

In augustus 2024 maakte de Rijksvertegenwoordiger Jan Helmond zich zorgen over het ontbreken van basale besluiten, zoals het afhandelen van een al in 2022 ingediende vergunningaanvraag van Selibon. “Er is alleen sprake van taakverwaarlozing indien een wettelijke beslissing is gevorderd en niet is genomen,” aldus een interne nota. Dat moment leek nu bereikt.

Ondanks de ernst van de situatie werd binnen het Rijk gewikt en gewogen. In een voorbereidingsnota van augustus 2024 klinkt de worsteling:

“Hoe meer beleidsvrijheid een openbaar lichaam op een terrein heeft, hoe lastiger te bepalen is dat een taak wordt verwaarloosd.”
(Nota Bespreking Taakverwaarlozing)

De bestuurlijke interventieladder werd doorlopen: signaleren, waarschuwen, overleg voeren. Maar telkens liep het spaak op gebrek aan capaciteit en daadkracht binnen het BC. In een overlegnotitie staat dat “het bestuurscollege niet in staat lijkt de noodzakelijke maatregelen te treffen.” Ook pogingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om via informele gesprekken het bestuur tot actie te bewegen, haalden weinig uit.

Een belangrijk obstakel bleek de bestuurlijke cultuur. In het dossier wordt gesproken over een ambtelijke organisatie die “onevenwichtig is samengesteld” en “structureel onvoldoende expertise in huis heeft”. Sleutelposities bleven langdurig onvervuld. Bovendien was de verhouding tussen de gezaghebber, de eilandsraad en het bestuurscollege complex. Dat bemoeilijkte directe aansturing.

Toezichthouders

Ook tussen toezichthouders onderling liepen de spanningen op. In de weken voorafgaand aan het ingrijpen bleek uit documenten dat de Rijksvertegenwoordiger en de ILT het niet altijd eens waren over tempo en onderbouwing van de maatregelen. Hoewel de Rijksvertegenwoordiger aandrong op snelle actie, hield de ILT zich aanvankelijk op de vlakte over de praktische uitvoering van bestuursdwang.

Pas na juridische afstemming werd duidelijk dat de ILT bereid was ondersteuning te bieden, maar alleen onder de voorwaarde dat Selibon geen gehoor zou geven aan de opgelegde last. In de interne stukken wordt genoemd dat de inspectie “nog niet concreet werd over de ondersteuning” en vooral tijd nodig had om daadwerkelijk op Bonaire van start te gaan. Die afwachtende houding leidde tot frustratie bij de Rijksvertegenwoordiger, die benadrukte dat zijn optreden alleen kans van slagen had met tijdige en daadkrachtige inzet van de inspectie.

Eerste ingreep

Op 15 november vorig jaar besloot de waarnemend Rijksvertegenwoordiger formeel tot een ingreep (indeplaatsstelling). Daarmee nam hij voor het eerst sinds de invoering van de WolBES in 2010 taken over van een eilandelijk bestuurscollege wegens taakverwaarlozing.

Hij nam twee besluiten: de vergunningsaanvraag van Selibon alsnog behandelen en een bestuursdwangmaatregel voorbereiden. Volgens het communicatieplan zou deze ingreep breed worden gecommuniceerd, inclusief publicatie in de Staatscourant.

Toch was het moment niet onomstreden. Intern werd gewikt en gewogen over de politieke gevolgen. Een ambtenaar merkte in een memo op dat de Rijksvertegenwoordiger “niet formeel verantwoording verschuldigd is aan de eilandsraad, maar dat een gesprek met de raad wél wenselijk is.”

De Rijksvertegenwoordiger trad uiteindelijk pas op nadat een zorgvuldig bestuurlijk traject was doorlopen. Uit de documenten blijkt dat hij aanvankelijk terughoudend was om in te grijpen, ondanks de ernstige signalen over het functioneren van Selibon en het toezicht daarop. Op basis van de Wet openbare lichamen BES (WolBES) moest het bestuurscollege van Bonaire eerst de gelegenheid krijgen om zelf de noodzakelijke besluiten te nemen.

In de praktijk betekende dit dat er ruimte werd geboden voor overleg en herstel, waarbij ook gebruik werd gemaakt van een zogenaamde interventieladder: een stapsgewijze aanpak om indeplaatsstelling te voorkomen. Pas toen duidelijk werd dat het bestuurscollege ook na meerdere waarschuwingen geen structurele maatregelen trof, versnelde de Rijksvertegenwoordiger de procedure. En dat was volgens het Gerecht in Eerste Aanleg net iets te snel.

Visie zonder uitvoering

Terug naar het Bestuurscollege. Die werkte intussen aan een nieuwe visie voor afvalbeheer, met hulp van Royal HaskoningDHV. Maar zolang er geen concrete besluiten worden genomen en programma’s niet worden uitgevoerd, verandert er weinig. Zoals een beleidsadviseur het in een interne mail samenvatte: “Een visie is goed, maar het nemen van concrete besluiten is noodzakelijk.”

Met de indeplaatsstelling moet het afvalbeheer op Bonaire tijdelijk in handen komen van het Rijk. Maar die indeplaatsstelling bleek van korte duur. Het Gerecht in Eerste Aanleg van Bonaire oordeelde op 21 februari dit jaar dat het besluit tot indeplaatsstelling vernietigd moest worden.

Volgens de rechter had de Rijksvertegenwoordiger het bestuurscollege alsnog een laatste kans moeten geven om zelf corrigerende maatregelen te nemen, zoals vereist in het Algemeen Beleidskader Indeplaatsstelling bij Taakverwaarlozing.

Hoewel het gerecht erkende dat er sprake was van taakverwaarlozing en de situatie bij Selibon als urgent en zorgwekkend bestempelde, achtte het toch mogelijk om het bestuurscollege een korte hersteltermijn te gunnen.

De vernietiging betekent dat het bestuurscollege weer verantwoordelijk is voor het afvalbeheer bij Selibon. Tegelijk waarschuwt de rechter dat nieuwe passiviteit alsnog tot ingrijpen kan leiden. De rechter erkent daarmee dat een structurele oplossing een slagvaardiger lokaal bestuur vereist, met heldere rollen en voldoende capaciteit. Anders blijft de vraag niet of, maar wanneer het volgende ingrijpen nodig is.